1.1 La nuova PAC fino al 2020

obiettivi

CRESCITA ECONOMICA INTELLIGENTE

CRESCITA AMBIENTALE SOSTENIBILE

CRESCITA TERRITORIALE INCLUSIVA

per attuarli vengono utilizzati

2 PILASTRI

Pagamenti diretti e misure di mercato

Misure pluriennali di sviluppo rurale

Greening

contributo di una parte (30%) del pagamento unico aziendale per sostenere pratiche agricole che tutelano clima e ambiente

Obiettivi e orientamenti della PAC

Il 18 novembre 2010 la Commissione europea ha presentato una comunicazione dal titolo "La Politica Agricola Comune (PAC) verso il 2020 - Rispondere alle sfide future dell'alimentazione, delle risorse naturali e del territorio" con la quale ha inteso porre le linee guida per i futuri obiettivi della PAC post 2013. La nuova riforma mira a rendere il settore agricolo europeo più dinamico, competitivo ed efficace nel conseguire l'obiettivo della strategia "Europa 2020" e stimolare una crescita sostenibile, intelligente e inclusiva.

La comunicazione cita testualmente: "La PAC è di fronte a diverse sfide [...] che spingono l'UE a compiere scelte strategiche per il futuro a lungo termine della sua agricoltura e delle sue aree rurali"; la futura PAC deve essere efficace nell'orientarsi verso queste sfide e contribuire alla Strategia UE 2020. Nella PAC futura, i tre obiettivi chiave crescita intelligente, crescita sostenibile e crescita inclusiva dovranno significare rispettivamente: (a) incrementare l'efficienza nell'uso delle risorse e accrescere la competitività con l'innovazione; (b) mantenere rinnovabile la base produttiva [...], producendo beni pubblici ambientali; (c) liberare il potenziale economico delle aree rurali" (Commissione europea, 2010a; Commissione europea, 2010b).

Nella comunicazione si individuano tre obiettivi principali:

1. una produzione alimentare economicamente redditizia (la fornitura di derrate alimentari sicure e in quantità sufficienti, in un contesto di crescente domanda mondiale, di crisi economica e di maggiore instabilità dei mercati per contribuire alla sicurezza dell'approvvigionamento);

2. una gestione sostenibile delle risorse naturali e un'azione a favore del clima (gli agricoltori devono spesso far prevalere le considerazioni ambientali su quelle economiche, ma i relativi costi non vengono compensati dal mercato);

3. il mantenimento dell'equilibrio territoriale e della diversità delle zone rurali (l'agricoltura resta un motore economico e sociale di grande importanza nelle zone rurali e un fattore fondamentale per mantenere in vita la campagna e creare occupazione rurale).

Numerose sono le sfide che la PAC dovrà affrontare, riassumibili sostanzialmente in tre grandi categorie: sfide economiche, ambientali e territoriali. Per quanto riguarda le sfide economiche la nuova politica dovrà affrontare i problemi inerenti la sicurezza alimentare, una domanda più consapevole, la competizione a livello mondiale, l'incertezza e l'instabilità dei mercati e dei prezzi.

Complesse risultano anche le future sfide ambientali che attendono la nuova politica economica, riguardanti soprattutto la carenza e l'inquinamento delle acque, il costante degrado dei terreni, la riduzione dell'emissione di gas serra e la continua perdita di habitat naturali e biodiversità. Da non sottovalutare anche altre problematiche ambientali da affrontare, come il miglioramento dell'efficienza energetica, la produzione di biomassa e di energia rinnovabile e il sequestro dell'anidride carbonica e la protezione della sostanza organica del suolo.

Infine, le ultime sfide da affrontare sono quelle di carattere territoriale in quanto le aree rurali hanno una struttura socio-economica differenziata, fermo restando il ruolo centrale dell'agricoltura anche nel generare altre attività economiche strettamente legate all'industria alimentare, al turismo e al commercio che, in numerose regioni, costituiscono la base per lo sviluppo di tradizioni locali e dell'identità sociale.

Esistono anche ulteriori elementi introdotti dalla PAC che hanno rappresentato un cambiamento di rilievo per gli agricoltori e sono l'agricoltura biologica e la politica di qualità.

La comunicazione delinea tre opzioni per il futuro orientamento della PAC per affrontare queste importanti sfide:

1. ovviare alle carenze più urgenti della PAC con cambiamenti graduali;

2. rendere la PAC più ecologica, equa, efficiente ed efficace;

3. abbandonare le misure di sostegno al reddito e le misure di mercato e concentrare l'azione sugli obiettivi in materia di ambiente e cambiamento climatico.

Sistema dei pagamenti

Nell'ambito di tutte e tre le opzioni, la Commissione prevede che venga mantenuto l'attuale sistema dei due pilastri: il primo che include i pagamenti diretti e le misure di mercato, in cui le norme sono chiaramente definite a livello dell'UE e il secondo, comprendente misure pluriennali di sviluppo rurale, in cui il quadro di opzioni è fissato a livello dell'UE, ma la scelta finale dei regimi spetta agli Stati membri o alle Regioni nell'ambito di una gestione congiunta.

Per i ▶pagamenti diretti la Commissione intende adeguarne il regime al fine di migliorarne la ripartizione e l'orientamento e propone che i futuri pagamenti diretti sostengano il reddito di base degli agricoltori con un pagamento disaccoppiato, un massimale, un orientamento verso gli ▶agricoltori in attività, un sostegno semplice per i piccoli agricoltori e una maggiore attenzione per le zone caratterizzate da specifici vincoli naturali. La Commissione intende in questo modo rafforzare i criteri ambientali per l'assegnazione degli aiuti, attraverso una componente ecologica obbligatoria dei pagamenti diretti, mirata a pratiche agricole destinate a contribuire al conseguimento di obiettivi di politica climatica e ambientale (pascoli permanenti, coperture vegetali, rotazione delle colture, il set-aside ecologico, ecc.).

Misure di mercato

Riguardo alle misure di mercato la Commissione sottolinea la necessità di mantenere l'orientamento al mercato della PAC, conservando nel contempo gli strumenti di gestione che hanno avuto un ruolo importante in tempi di crisi. Negli anni a venire alcuni mercati agricoli si dovranno evolvere, in particolare quello dello zucchero che scadrà nel 2014-2015.

La Commissione ritiene che siano necessarie misure più generali per migliorare il funzionamento della filiera alimentare, che dovrebbe essere più trasparente e disporre al suo interno di un potere negoziale più equilibrato. Infine la Commissione sottolinea l'importanza della ▶politica di sviluppo rurale che l'UE conduce attraverso la PAC, per rafforzare la componente ambientale e migliorare il coordinamento di questa politica con le altre politiche europee.

La Commissione propone anche di sostenere la competitività dell'agricoltura, promuovendo l'innovazione, favorendo la buona gestione delle risorse naturali e sostenendo uno sviluppo territoriale equilibrato che incoraggi le iniziative locali.

Oltre al rafforzamento degli strumenti di promozione e di valorizzazione della qualità, la Commissione ritiene opportuno includere una serie di strumenti per gestire in maniera più efficace le incertezze legate al reddito e alla volatilità dei mercati.

Riforma della PAC

Il 12 ottobre 2011, dopo oltre un anno di preparazione e di dibattito, la Commissione UE ha presentato le proposte legislative sulla riforma della PAC per il periodo 2014-2020. Siamo di fronte alla quinta riforma in vent'anni, che segue le ultime decisioni relative all'evoluzione di questa politica, prese con il cosiddetto Health check del 2008: in quella occasione furono sostanzialmente confermati fino al 2013 gli obiettivi e gli strumenti previsti dalla Riforma Fischler del 2003, rinviando cambiamenti più radicali a decisioni successive, da applicare dopo il 2014.

Le proposte legislative presentate dalla Commissione nel 2011 sono un insieme molto corposo di documenti, comprendente ben sette Regolamenti, che hanno lo scopo di disegnare la nuova PAC per una durata di sette anni, dal 1° gennaio 2014. Nello specifico, i sette testi giuridici (dei quali i primi quattro sono i più importanti) riguardano i seguenti aspetti:

1. i pagamenti diretti: proposta di Regolamento che stabilisce norme comuni relative ai regimi di sostegno diretto agli agricoltori nell'ambito della politica agricola comune. Sostituisce l'attuale Reg. n. 73/2009 e detta le norme per tutti i pagamenti accoppiati e disaccoppiati della PAC;

2. l'OCM unica: proposta di Regolamento che stabilisce un'organizzazione comune di mercato dei prodotti agricoli (OCM unica) che sostituisce l'attuale Reg. n. 1234/2007;

3. lo sviluppo rurale: proposta di Regolamento sul sostegno allo sviluppo rurale da parte del Fondo Europeo per lo Sviluppo Rurale (FEASR); sostituisce l'attuale Reg. n. 1698/2005, definendo gli interventi del secondo pilastro della PAC e le regole per la programmazione e la gestione dei Programmi di sviluppo rurale;

4. il regolamento orizzontale: proposta di Regolamento su finanziamento, gestione e monitoraggio della Politica agricola comune; sostituisce l'attuale Reg. 1290/2005 (Regolamento orizzontale), stabilendo le norme per il funzionamento dei due fondi agricoli: il FEAGA e il FEASR;

5. alcune misure di mercato: proposta di Regolamento che determina le misure sulla fissazione di alcuni aiuti e rimborsi relativi all'Organizzazione comune di mercato dei prodotti agricoli;

6. un Regolamento transitorio per il 2013: proposta di Regolamento che modifica il Regolamento del Consiglio (Ce) n. 73/2009 relativamente all'applicazione dei pagamenti diretti agli agricoltori (misure transitorie) rispetto all'anno 2013;

7. il trasferimento dei vigneti: si fa riferimento al d.m. 935 del 13/02/2018 che aggiorna la proposta di Regolamento che modifica il Reg. n. 1234/2007 recante l'organizzazione comune dei mercati agricoli e disposizioni specifiche per taluni prodotti agricoli (regolamento unico OCM) relativamente al regime di pagamento unico e al sostegno ai viticoltori.

La struttura generale della proposta, in termini di obiettivi e strumenti, può essere considerata soddisfacente e in linea con l'evoluzione del dibattito scientifico e politico che in questi anni si è sviluppato sulla PAC e sulle sue esigenze di riforma. Vi sono in particolare alcune novità di non poco conto che vanno accolte positivamente, come tentativi di rendere il sostegno della PAC più mirato e più equo per orientarlo in modo esplicito alla remunerazione di una serie di beni pubblici prodotti dall'agricoltura che i cittadini europei hanno mostrato di apprezzare, e per i quali sembrano disposti a sostenere un costo come contribuenti.

Ci si riferisce, in particolare, ai seguenti punti:

• il mantenimento del disaccoppiamento dalla quantità prodotta come criterio-guida del sostegno della PAC;

• la scomposizione del pagamento unico aziendale in più componenti, in modo da assicurare a tutti un pagamento di base a fronte di una condizionalità di fondo, ma aggiungendo ad esso una serie di altri pagamenti disegnati in modo selettivo rispetto ai diversi obiettivi da perseguire e ai beneficiari da raggiungere: (greening, giovani, aree svantaggiate, piccoli agricoltori, comparti strategici da sostenere con aiuti accoppiati);

• il superamento dei pagamenti basati sul criterio storico e sulla loro differenziazione eccessiva e non più giustificabile, secondo un percorso di uniformazione graduale, ragionevolmente gestito dagli Stati membri;

• un meccanismo di parziale e graduale avvicinamento del livello medio dei pagamenti diretti nei diversi Stati membri (la "convergenza"), per ridurre le notevoli differenze oggi esistenti e difficilmente giustificabili sul piano politico;

• la riproposizione, dopo il tentativo fallito con la riforma del 2003, del cosiddetto capping, ovvero di un sistema di tetti progressivi ai pagamenti più elevati, allo scopo di correggere una distribuzione del sostegno a volte iniqua tra i beneficiari;

• l'idea di selezionare la platea dei beneficiari dei pagamenti diretti, escludendo da essa gli agricoltori "non attivi", in modo da evitare che il sostegno della PAC vada a chi ha poco a che fare con l'attività agricola o a chi la interpreta solo come pura estrazione di rendita;

• un nuovo approccio alla politica di sviluppo rurale, volto a semplificarne la gestione e a integrarla maggiormente con le altre politiche territoriali perseguite dall'UE.

Queste proposte sono state discusse dal Consiglio e dal Parlamento europeo e, successivamente, adottate entro il 2012, per permettere l'entrata in vigore della nuova PAC a partire dal primo gennaio 2014.

Pagamenti ambientali: il greening

La riforma della PAC riguarda quattro aspetti importanti:

• pagamenti diretti;

• l'organizzazione;

• lo sviluppo rurale;

• un Regolamento orizzontale sul finanziamento, sulla gestione e sul monitoraggio della PAC.

Da segnalare come proposte di modifica più significative:

• convergenza;

• assegnazione di nuovi titoli;

• greening, agricoltore attivo, pagamenti accoppiati.

L'accordo sulla PAC del 26 giugno 2013 prevede anche una divisione dei pagamenti diretti divisi in sette settori:

• pagamento di base;

• pagamento ridistributivo per i primi ettari;

• greening (pagamento ecologico);

• pagamento alle aree svantaggiate;

• pagamento per i giovani agricoltori;

• pagamento piccoli agricoltori;

• pagamento accoppiato.

Solo il pagamento in percentuale fissa e uguale tra tutti gli Stati membri è quello che si riferisce al greening. Gli altri pagamenti diretti sono attivati in modo facoltativo o obbligatorio da ogni Stato membro, con percentuale del massimale nazionale.

Nel corso del dibattito sulla riforma della PAC sono stati individuati tre importanti obiettivi:

1. garantire la fornitura di beni pubblici;

2. promuovere la crescita verde adottando criteri innovativi;

3. attenuare il più possibile i cambiamenti climatici adattandosi ad essi.

È stato proprio questo lo scopo di presentare quali sono gli strumenti messi a disposizione dalla PAC per raggiungere tali obiettivi, dei quali il greening rappresenta il primo pilastro.

Compito specifico del greening è sostenere e finanziare in maniera adeguata, le pratiche agricole che favoriscono il clima e l'ambiente a livello europeo con un contributo di una parte del pagamento unico aziendale (30%). Questa politica agricola ha lo scopo di creare e in alcuni casi rafforzare il legame tra agricoltura e società, indirizzando l'attenzione di tutta l'Europa sul dovere di ricompensare gli agricoltori di almeno una parte dei costi sostenuti. L'introduzione del greening è stato un pilastro fondamentale per consentire una dotazione finanziaria alla PAC nelle spese di bilancio dell'UE.

I beneficiari di questo pagamento verde saranno in primo luogo le aziende agricole professionali che producono colture a seminativi e prati permanenti. L'Italia ha scelto un pagamento a ettaro, diverso per ciascun agricoltore e con il tempo, attraverso il meccanismo della convergenza, modificherà anche il pagamento ecologico. Questo tipo di calcolo crea però parecchi dubbi riguardo alla equità dei pagamenti, in quanto gli agricoltori che sostengono gli stessi costi, saranno pagati con importi diversi.

Per accedere al pagamento di base, cui viene integrato l'importo previsto per la componente di inverdimento, l'agricoltore deve aver attuato su tutti gli ettari del fondo i requisiti previsti dal greening e cioè:

• art. 44: diversificazione delle colture;

• art. 45: mantenimento prati e pascoli;

• art. 46: aree di interesse ecologico (AIE).

La ▶diversificazione delle colture riguarda solo le superfici a seminativo e viene applicata a seconda delle superfici e cioè:

• fino a 10 ha a seminativo: nessun obbligo di diversificazione;

• da 10 ha a 30 ha di seminativo: obbligo di due colture, con quella principale che copre fino al 75%;

• oltre 30 ha di seminativo: obbligo di tre colture, con la coltura principale che copre fino al 75% e nel caso di due colture principali la copertura deve essere al massimo del 95%.

Sono inoltre escluse dall'obbligo di diversificazione (a condizione che i seminativi non coperti da questi usi non superino i 30 ettari): le superfici interamente investite a colture sommerse per una parte significativa dell'anno (riso); le aziende con superfici a foraggio o maggese o prati permanenti superiori al 75%.

Prati permanenti e AIE

Per non penalizzare gli agricoltori che già usano sistemi di sostenibilità ambientale, è previsto un sistema di equivalenza di inverdimento, che stabilisce che alcune modalità favorevoli all'ambiente sostituiscano gli obblighi del greening.

Queste modalità sono: gli agricoltori biologici, i regimi agroambientali che usano misure equivalenti, i sistemi di certificazione ambientale aggiuntivi, i siti della rete Natura 2000 e altri siti che tutelano la biodiversità limitatamente ai requisiti richiesti dalle AIE.

Le pratiche equivalenti sono state introdotte per evitare il doppio finanziamento. Così se un impegno preso nell'ambito della misura agroambientale del PSR è utilizzato dall'agricoltore anche per il greening il premio sarà diminuito di 1/3 per ettaro greening.

Al quadro normativo del greening vanno poi aggiunti gli atti delegati e i regolamenti di esecuzione che gli Stati membri avrebbero dovuto compiere entro l'estate.

Molto importanti sono le sanzioni per il mancato rispetto degli impegni del greening. Nel 2015-2016 ai trasgressori recidivi si applicava la sanzione corrispondente alla perdita dell'importo del pagamento ecologico; per l'anno 2017 si applicheranno sanzioni fino al 20% dell'importo e del 25% a partire dall'anno 2018.

Tutto questo perché, mentre per i primi anni il greening può essere considerato come un impegno volontario, negli anni successivi, il mancato pagamento si tradurrà in una sanzione pecuniaria, anche se di modesta entità.