GESTIONE E VALORIZZAZIONE AGROTERRITORIALE

12.2 Gli organi amministrativi territoriali

Gli Enti pubblici territoriali sono autonomi, il cui territorio delinea l’ambito di competenza. L’ordinamento amministrativo italiano (art. 2, d.legisl. 267/2000) classifica come Enti territoriali Regioni, Province, Comuni, Unioni di Comuni, Comunità montane e isolane e Città metropolitane. Regioni, Comuni, Province e Città metropolitane hanno dignità costituzionale.

Le Regioni

Lo Stato italiano è costituito da 20 Regioni, delle quali 5 sono a statuto speciale e 15 a statuto ordinario. Le Regioni sono enti pubblici costituzionali, che svolgono un importante ruolo nella struttura della Repubblica italiana e sono caratterizzate da autonomia statutaria. Gli statuti delle Regioni ordinarie sono leggi regionali, mentre quelli delle Regioni a statuto speciale sono adottati con legge costituzionale dello Stato. Tutte le Regioni hanno la potestà di emanare leggi aventi valore di legge ordinaria in riferimento a ogni materia non espressamente riservata alla legislazione dello Stato, fatte salve alcune materie a competenza ripartita. Le Regioni agiscono mediante atti amministrativi, emanati dai rispettivi organi in osservanza degli orientamenti politici e legislativi. Ogni Regione presenta autonomia di entrata e di spesa, determinando tributi ed entrate propri, in rispetto ai dettami costituzionali e secondo i principi di coordinamento della finanza pubblica e del sistema tributario (12.5,12.6). La potestà legislativa regionale si articola in:

■ potestà legislativa residuale (esclusiva della Regione);

■ potestà legislativa concorrente (o ripartita o complementare), nel rispetto delle disposizioni di principio definite dallo Stato con le leggi quadro;

■ potestà legislativa di attuazione (detta anche integrativa).

Sia le Regioni a statuto speciale che quelle a statuto ordinario presentano limiti nell’esercizio della loro autonomia legislativa, definiti:

■ limite per materia;

■ limite costituzionale, originato dai vincoli posti dalla Costituzione e dagli statuti speciali, vincoli derivanti dall’ordinamento comunitario e dagli obblighi internazionali assunti dallo Stato;

■ limite territoriale;

■ limite della riserva di legge (limiti dei principi enunciati nella legge stessa).

Secondo la riforma costituzionale, alle Regioni è associata la competenza in ambito regolamentare, analogamente a quanto stabilito per la potestà legislativa. Gli organi della Regione sono i seguenti.

■ Consiglio regionale, resta in carica cinque anni e ha potestà legislativa assegnata alle Regioni, oltre alle funzioni derivanti dalla Costituzione e dalle leggi. Esso svolge le seguenti funzioni:

- legislativa;

- amministrativa;

- di controllo politico per quanto riguarda la Giunta e il Presidente;

- di indirizzo politico (o di governo).

■ Giunta regionale, costituisce l’organo esecutivo della Regione, possiede la competenza amministrativa generale, nello specifico per la predisposizione e presentazione del bilancio e del conto consuntivo regionale, per lo sviluppo dei piani e dei programmi economici e di gestione del territorio regionale, per l’esecuzione delle deliberazioni del Consiglio regionale. È caratterizzata da potere di iniziativa legislativa regionale, ed esercita la potestà regolamentare.

■ Presidente della Regione e Presidente della Giunta regionale, sono cariche attribuite ad una sola persona. Il Presidente svolge la funzione di rappresentanza della Regione e di esecuzione delle direttive e delle delibere della Giunta e del Consiglio regionale, promulga le leggi ed emana i regolamenti regionali, dirige le funzioni amministrative delegate dallo Stato alle Regioni secondo le istruzioni del Governo centrale.

La Provincia

Le Province sono enti autonomi, con propri statuti, poteri e funzioni secondo i principi fissati dalla Costituzione. La Provincia è un Ente territoriale locale intermedio tra Comune e Regione (art. 3, comma 3 del Testo Unico degli Enti locali D.Lgs. 267/2000), gode di autonomia statutaria, normativa, organizzativa e amministrativa, nonché di autonomia impositiva e finanziaria nell’ambito dei propri statuti e regolamenti e delle leggi di coordinamento della finanza pubblica (12.7). La Provincia è titolare di funzioni proprie e di quelle ad essa conferite con legge statale e regionale, in ossequio al principio di sussidiarietà. Attualmente sono in atto modifiche e nuove proposte legislative inerenti alle funzioni e ai compiti futuri delle attuali Province. Gli organi della Provincia sono i seguenti.

■ Consiglio provinciale, con funzioni di indirizzo e controllo politico-amministrativo.

■ Giunta provinciale, che esercita tutti gli atti necessari alle funzioni degli organi di governo che non siano riservati dalla legge al Consiglio e che non siano attribuiti (in base a previsioni statutarie o legislative), al Presidente o agli organi di decentramento. La Giunta riferisce ogni anno al Consiglio in merito alla propria attività.

■ Presidente della Provincia, che rappresenta l’Ente, convoca e presiede la Giunta e dirige il funzionamento dei servizi e degli uffici e all’esecuzione degli atti. Svolge le funzioni assegnategli dalla legge, dallo statuto e dai regolamenti, presiede all’espletamento delle funzioni statali e regionali attribuite o delegate alla Provincia.

■ Segretario provinciale.

■ Dirigenti provinciali.

■ Direttore generale, con funzioni di direzione e coordinamento dei dirigenti. Il Presidente ha facoltà di non nominare alcun Direttore generale oppure di assegnare questa qualifica al Segretario provinciale.

Il Comune

Il Comune è un Ente autonomo, con proprio statuto, poteri e funzioni, secondo i principi stabiliti dalla Costituzione. Il Comune gode di autonomia statutaria, normativa, organizzativa e amministrativa, nonché di autonomia impositiva e finanziaria nell’ambito dei propri statuti e regolamenti e delle leggi di coordinamento della finanza pubblica (art. 3, Testo Unico degli Enti locali) (12.8). Il ruolo del Comune assume notevole importanza in relazione ad ogni determinazione amministrativa connessa alla gestione dei servizi e del governo della collettività locale. Gli organi del Comune sono i seguenti.

■ Consiglio comunale, organo di indirizzo e controllo politico-amministrativo.

■ Giunta comunale, compie tutti gli atti rientranti nelle funzioni degli organi di governo, che non siano riservati dalla legge al Consiglio e che non ricadano nelle competenze previste dalle leggi o dallo statuto, del Sindaco o degli organi di decentramento; collabora con il Sindaco nell’attuazione degli indirizzi generali del Consiglio cui riferisce annualmente sulla propria attività e svolge attività propositive e di impulso nei confronti dello stesso.

■ Sindaco, rappresenta il Comune, convoca e presiede la Giunta, nonché il Consiglio quando non è previsto un Presidente del Consiglio, sovrintende al funzionamento dei servizi e degli uffici e all’esecuzione degli atti. Il Sindaco ha piena responsabilità dell’amministrazione del Comune e svolge anche funzioni di ufficiale di Governo.

■ Segretario comunale, è un funzionario pubblico con compiti di collaborazione e funzioni di assistenza giuridico-amministrativa nei confronti degli organi dell’Ente, in ordine alla conformità dell’azione amministrativa alle leggi, allo statuto e ai regolamenti; assiste e cura la verbalizzazione delle sedute di Giunte e Consigli, roga i contratti dell’amministrazione ed esercita le altre funzioni attribuitegli dallo statuto dell’Ente.

■ Difensore civico, organo facoltativo che può essere istituito a tutela dei cittadini in relazione ai rapporti con le autorità comunali.

■ Dirigenti comunali, hanno la funzione di direzione degli uffici e dei servizi, in base ai criteri e alle norme stabiliti dagli statuti e dai regolamenti. Nei Comuni privi di personale con qualifica dirigenziale, le funzioni possono essere assegnate (con provvedimento del Sindaco) ai responsabili degli uffici e dei servizi.

■ Direttore generale.

Al Comune spettano tutte le funzioni amministrative relative alla popolazione e al territorio comunale, in modo specifico nei settori organici dei servizi alla persona e alla comunità, dell’assetto e utilizzazione del territorio (come l’adozione di un adeguato piano del verde urbano), dello sviluppo economico e del benessere della propria comunità. Il Comune può stabilire forme di decentramento, di cooperazione con altri Comuni e con la Provincia.

Unioni di Comuni e Comunità

Le Unioni di Comuni sono Enti territoriali locali composti da due o più Comuni (generalmente, confinanti), al fine di esercitare le funzioni di propria competenza. L’atto costitutivo e lo statuto dell’Unione sono approvati dai Consigli dei Comuni partecipanti. Il Presidente dell’Unione è scelto tra i Sindaci dei Comuni dell’Unione, mentre gli altri organi sono composti dai membri delle Giunte e dei Consigli dei Comuni associati. I principi previsti per l’ordinamento dei Comuni sono applicati alle Unioni dei Comuni.

Comunità montane e isolane
Le Comunità montane derivano dalle Unioni di Comuni, sono Enti territoriali locali costituiti fra Comuni montani e parzialmente montani, anche di Province diverse, importanti per una razionale valorizzazione delle zone montane, per l’esercizio di funzioni proprie e conferite e per l’esercizio associato delle funzioni comunali. La costituzione della Comunità montana si consegue con provvedimento del Presidente della Giunta regionale. La Comunità presenta un organo rappresentativo e un organo esecutivo composti da Sindaci, assessori o consiglieri dei Comuni partecipanti. Le norme sulle Comunità montane sono estese anche alle Comunità isolane o di arcipelago, che possono essere istituite dai Comuni interessati in ciascuna isola o arcipelago di isole, ad eccezione della Sicilia e della Sardegna.

Le Città metropolitane

A oggi, le aree metropolitane previste dalla normativa vigente sono 15: Torino, Milano, Venezia, Genova, Bologna, Firenze, Roma, Bari, Napoli (specificate nella legge 142/1990); Trieste, Cagliari, Catania, Messina, Palermo (individuate dalle rispettive leggi regionali); Reggio Calabria (individuata nella legge delega per il federalismo fiscale 42/2009). La delimitazione delle aree è fissata dalla Regione in base alla proposta degli Enti territoriali interessati. L’istituto delle Città metropolitane reso costituzionale con la legge 3/2001, all’articolo 114, come ente costitutivo della Repubblica, al pari di Stato, Regioni, Province e Comuni. Il secondo comma dell’articolo 114 riconosce, poi, alle Città metropolitane, al pari degli altri Enti locali, il rango di enti autonomi, dotati di propri statuti, poteri e funzioni.

12.3 Figure giuridiche nelle attività agricole

Le figure giuridiche nell'agricoltura italiana sono rappresentate dalle organizzazioni di produttori, dalle integrazioni orizzontali e verticali nel settore agroalimentare e dai distretti produttivi agrari.

Organizzazione dei Produttori (OP)

L’Organizzazione dei Produttori è un modello organizzativo che presenta in Italia una elevata diffusione, garantendo un importante contributo al miglioramento della competitività delle filiere agroalimentari. Gli operatori agricoli riescono così a gestire e a concentrare la propria offerta produttiva con l’obiettivo di recuperare potere di mercato nella filiera agroalimentare.

Il fine principale delle Organizzazioni dei Produttori e delle loro forme associate (Associazione Organizzazioni Produttori, AOP) è quello di valorizzare la commercializzazione della produzione agricola e zootecnica dei produttori aderenti attraverso:

■    la concentrazione dell’offerta e della commercializzazione diretta della produzione dei soci;

■    la programmazione della produzione;

■    il contenimento dei costi di produzione e la stabilizzazione dei prezzi all’origine;

■    lo sviluppo di tecniche di produzione all’insegna del rispetto dell’ambiente e del benessere degli animali, nonché dei processi di rintracciabilità alimentare;

■    l’impiego di tecnologie innovative e la realizzazione di interventi di logistica;

■    lo sviluppo di nuovi mercati;

■    la partecipazione alla gestione delle crisi di mercato.

Le Organizzazioni dei Produttori sono state introdotte nell’ambito del regolamento Ce 2200/1996 con la riforma della Organizzazione Comune dei Mercati (OCM) nel settore degli ortofrutticoli. Le Organizzazioni dei Produttori sono organismi con personalità giuridica che raggruppano gli operatori del settore.

Nella normativa nazionale le Organizzazioni dei Produttori sono state inserite con i decreti legislativi 228/2001 e 105/2005, che stabiliscono le finalità e le modalità di finanziamento (art. 2 commi 1 e 2), i requisiti (art. 3) e le modalità di riconoscimento (art. 4). Il decreto ministeriale del MIPAAF (Ministero delle Politiche Agricole, Alimentari e Forestali) n. 4672/2012, ha fissato le procedure per il riconoscimento e il controllo delle Organizzazioni di Produttori in Italia. La domanda di riconoscimento deve essere presentata alla Regione o alla Provincia autonoma da parte dell’Organizzazione di Produttori che concorre a j formare il maggior valore di produzione commercializzata.

L’attuazione dei programmi delle Organizzazioni dei Produttori può avvenire con “ finanziamenti pubblici, in conformità a guanto disposto in materia di aiuti dello Stato, nell’ambito delle risorse allo scopo finalizzate a legislazione vigente".

Tra i requisiti richiesti vi è l’obbligo che le Organizzazioni dei Produttori assumano specifiche forme giuridiche societarie (società di capitali, società cooperative agricole e loro consorzi, società consortili di cui all’articolo 2615-ter del codice civile).

Ai fini del riconoscimento, le Organizzazioni dei Produttori devono avere un numero minimo di produttori aderenti e un volume minimo di produzione conferita dagli associati, commercializzata. I valori di riferimento sono identificati, per i diversi settori, nell’ambito del decreto del MIPAAF n. 85/2007.

La domanda di riconoscimento delle Organizzazioni di Produttori avviene ad opera di Regioni e Province autonome.

Al 31 marzo 2013 sono riconosciute (12.12), ai sensi dei regolamenti Ce 2200/96 e 1234/2007, ben 289 Organizzazioni dei Produttori nel settore ortofrutticolo, di cui 285 Organizzazioni di Produttori e 12 Associazioni di Organizzazioni dei Produttori. Più del 50% delle Organizzazioni di Produttori ortofrutticoli sono situate nel Mezzogiorno.

Per quanto riguarda le Organizzazioni di Produttori non ortofrutticoli, alla data del 30 giugno 2012 quelle riconosciute in Italia e iscritte all’apposito albo del MIPAAF risultano essere 168, di cui 34 riconosciute in base al

d.legisl. 228/2001 e 134 sulla base del d.legisl. 102/2005.

Il settore lattiero-caseario risulta essere il primo comparto con 39 organizzazioni in Italia, che, insieme a quelle del settore olivicolo, del comparto pataticolo e del settore tabacchicolo, rappresentano circa i due terzi delle organizzazioni attive.

Secondo gli obiettivi della politica agricola dell’Unione Europea, le Organizzazioni dei Produttori rappresentano uno strumento valido per potenziare la competitività dell’agricoltura europea.

APPROFONDIMENTO - Normativa di riferimento nell’agroalimentare

La normativa europea
• Regolamento Ce 361/2008.
• Modifiche del reg. Ce 1234/2007 e abrogazione dei regg. Ce 2200/96, Ce 2201/96 e Ce 1182/2007.
• Regolamento Ce 1234/2007.
• Organizzazione comune dei mercati agricoli e disposizioni specifiche per taluni prodotti agricoli (regolamento unico OCM, testo consolidato). In questo regolamento sono state inserite le norme del reg. Ce 1182/2007.

La normativa nazionale
• Decreto MIPAAF n. 5460/2011. Aggiornamento della Strategia nazionale 2009/2013 (dal 1° gennaio 2012).
• Decreto MIPAAF n. 8446/2010. Aggiornamento della Strategia nazionale 2009/2013 (dal 1° gennaio 2011).
• Decreto MIPAAF n. 3417/2008. Strategia nazionale 2009/2013.
• Decreto MIPAAF n. 4672/2012. Disposizioni nazionali in materia di riconoscimento/controllo delle OP/AOP, di fondi di esercizio e programmi operativi.
• Decreto MIPAAF n. 7597/2011. Modifica al DM n. 5463/2011 (per la parte connessa alla disciplina ambientale).
• Decreto MIPAAF n. 5463/2011. Disposizioni nazionali in materia di riconoscimento/controllo delle OP/AOP, di fondi di esercizio e programmi operativi (dal 1° gennaio 2012).

Sistema agroalimentare e distretti

Il sistema agroalimentare può presentare forme di integrazione sia orizzontali che verticali (12.13,12.14).

Le orizzontali manifestano le funzioni svolte nell’ambito del sistema, gli operatori e i settori di attività coinvolti, mentre le verticali, evidenziano gli insiemi degli agenti e delle attività (filiere) che partecipano alla produzione del prodotto finale e/o semilavorato (filiere di prodotto) o che operano su una specifica materia prima agricola (filiere di produzione).

L’integrazione orizzontale del sistema agroalimentare permette di individuare l’insieme degli operatori e dei diversi settori che svolgono le seguenti attività:

■ la produzione da parte delle aziende agricole di beni destinati all’alimentazione;

■ la produzione e la distribuzione dei fattori necessari alla componente alimentare dell’agricoltura;

■ la concentrazione dell’offerta agricola, la standardizzazione e la normalizzazione della produzione (cioè lotti di prodotti agricoli omogenei), l’azione di controllo e tutela della qualità.

■ lo stoccaggio dei prodotti agricoli non trasformati, che ha come obiettivi la regolarizzazione nel tempo delle produzioni stagionali e la regolarizzazione dei mercati di vendita mediante il controllo dell’offerta;

■ la trasformazione dei prodotti agricoli in prodotti (semilavorati o finiti) destinati al consumo alimentare;

■ la commercializzazione dei prodotti dell’agricoltura e dei beni di derivazione agricola;

■ le attività di importazione ed esportazione ai vari livelli della filiera (materie prime, semilavorati, prodotti finiti);

■ le attività di logistica;

■ le attività relative al credito, assicurazione, intermediazione, ecc.;

■ la ristorazione;

■ il consumo finale;

■ le attività di controllo esercitate a vario livello dall’operatore pubblico, dalla gestione degli scambi con l’estero, alla fissazione di prezzi massimi al consumo e minimi alla produzione, alle concessioni di credito agevolato, alle regolamentazioni sulla qualità dei prodotti, al rilascio di licenze di commercio da parte dell’autorità amministrativa;

■ le attività di regolazione svolte dalle diverse organizzazioni economiche di alcune categorie di produttori che si possono costituire nell’ambito del sistema (es. associazioni di produttori agricoli).


12.13 SCHEMA Rappresentazione dei flussi che riguardano il sistema agroalimentare.

Settori

Articolazione ORIZZONTALI (SETTORE)

Articolazione VERTICALE (FILIERA)

Filiera olivicola

Filiera viticola

Filiera FRUMENTO

Filiera ORTOFRUTTA FRESCA

Produzione fattori

Industria meccanica, chimica, sementiera, ecc.

Industria meccanica, chimica, sementiera, ecc.

Industria meccanica, chimica, sementiera, ecc.

Industria meccanica, chimica, sementiera, ecc.

Agricoltura

Olivicoltura

Viticoltura

Frumenticoltura

Ortofrutticoltura

1° ingrosso e condizionamento

Raccoglitori,

commercianti

Raccoglitori,

grossisti,

import-export

Commercianti,

stoccatori

Raccoglitori, grossisti, mercati alla produzione, ecc.

1° trasformazione

Molitura

Vinificazione

Molitura

Condizionamento

2° ingrosso

Grossisti

Grossisti

Grossisti

Grossisti

2° trasformazione

Raffinazione,

miscelazione,

confezionamento

Invecchiamento,

imbottigliamento

Panificazione,

pastificazione

IV    gamma

V    gamma

Distribuzione finale

Vendita diretta, GDO, HORECA, piccolo dettaglio

Vendita diretta, GDO, HORECA, piccolo dettaglio

Vendita diretta, GDO, HORECA, piccolo dettaglio

Vendita diretta, GDO, HORECA, piccolo dettaglio

Attività ausiliare

Credito, formazione, trasporti, servizi vari

Credito, formazione, trasporti, servizi vari

Credito, formazione, trasporti, servizi vari

Credito, formazione, trasporti, servizi vari

Consumo

Modelli di consumo alimentare

Output

Oli d’oliva

Vini

Pane, pasta

Ortofrutta fresca

12.14 Le articolazioni del sistema agroalimentare.

L’integrazione del sistema agroalimentare in senso verticale conduce al concetto di filiera, cioè l’insieme di tutte le attività che partecipano alla produzione di un determinato prodotto finale o di una materia prima agricola. La filiera (12.15) è una sezione verticale del sistema agroalimentare o agroindustriale, operata in riferimento a un prodotto (materia prima agricola, semilavorato, prodotto finito) oppure a una categoria di prodotti e a una determinata area geografica.

Ogni filiera, che può essere costituita da eventuali sub-filiere, può presentare diverse tipologie:

1.    filiera di prodotto, il cui fattore aggregante è costituito da uno specifico prodotto finale o da una categoria di prodotti finali, e comprende l’insieme delle attività necessarie per la produzione di un prodotto finale a partire dalla produzione delle materie prime e dei beni di investimento, fino alla commercializzazione e al consumo del prodotto;

2.    filiera di produzione, composta dall’insieme delle attività svolte in fasi successive su una determinata materia prima, fino all’utilizzazione finale, nonché delle attività necessarie alla realizzazione della materia prima stessa.


12.16 Distretti agricoli in Italia, per comparto produttivo, tipologia e Regione di distretto.
ABBREVIAZIONI: DAQ: distretto agroalimentare di qualità; DIF: distretto di filiera; DINDA: distretto agroindustriale; DIRU: distretto rurale; DP_A: distretto produttivo agroindustriale; DP_AQ: distretto produttivo agroalimentare di qualità o agricolo; DP_RU: distretto produttivo rurale.

I distretti produttivi
La Finanziaria 2006 (legge 266/2005, art. 1, c. 366) definisce i distretti produttivi come “libere aggregazioni di imprese articolate sul piano territoriale e sul piano funzionale, con l’obiettivo di accrescere lo sviluppo delle aree e dei settori di riferimento, di migliorare l’efficienza nell’organizzazione e nella produzione, secondo principi di sussidiarietà verticale e orizzontale, anche individuando modalità di collaborazione con le associazioni imprenditoriali. L’adesione da parte di imprese industriali, dei servizi, turistiche e agricole e della pesca è libera”. La definizione delle caratteristiche e delle modalità di individuazione dei distretti produttivi sono state sottoposte a successivi decreti ministeriali. Le disposizioni previste sono estese anche ai distretti rurali e agroalimentari di qualità di cui all’art. 13 del decreto legislativo 228/2001. Nelle Regioni, i distretti in agricoltura si possono classificare per specializzazione produttiva e tipologia distrettuale, distinguendoli in specializzati e despecializzati (12.16, 12.17). Le Regioni hanno impiegato lo strumento distrettuale in agricoltura in modi assai diversificati, con adattamenti in funzione delle varie realtà geografiche e socio-politico-economiche. La globalizzazione dei mercati, l’evoluzione dell’economia e le continue innovazioni tecnologiche hanno condotto a nuovi modelli di agricoltura con diverse tipologie di integrazione nel sistema economico e della società.

RIASSUMENDO

• Lo Stato è un ordinamento giuridico-politico che esercita il potere di sovranità attraverso le funzioni legislativa, giudiziaria ed esecutiva, in un determinato territorio e sul popolo a esso appartenente.
• I pubblici interessi sono tutelati da un insieme di istituzioni che costituiscono la Pubblica amministrazione.
• Sul territorio operano alcuni Enti autonomi come le Regioni, le Province, i Comuni, le Unioni di Comuni, le Comunità montane e isolane e le Città metropolitane.
• Nell’agricoltura italiana le figure giuridiche sono rappresentate dalle organizzazioni di produttori, dalle integrazioni orizzontali e verticali nel settore agroalimentare e dai distretti produttivi agrari.

SUMMING UP

• The State is a political and legal system which exerts its sovereignty through the legislative, legal and executive functions on a given territory and to the people it belongs to.
• Public interest is protected by Public Administrations, made up of institutions. Independent Authorities serve the country, such as Regions, Provinces, Districts, Districts groups, Mountain and Island Communities and Metropolitan Cities.
• In Italian agriculture, legal roles are represented by manufacturers’ trades, horizontal and vertical integrations in the agribusiness field and by agricultural manufacturing districts.

GESTIONE E VALORIZZAZIONE AGROTERRITORIALE
GESTIONE E VALORIZZAZIONE AGROTERRITORIALE