ECONOMIA E AGROSISTEMI

La nuova PAC fino al 2020

Il 18 novembre 2010 la Commissione europea ha presentato una comunicazione dal titolo "La Politica Agricola Comune (PAC) verso il 2020 - Rispondere alle sfide future dell'alimentazione, delle risorse naturali e del territorio" con la quale ha inteso porre le linee guida per i futuri obiettivi della PAC post 2013.
La nuova riforma mira a rendere il settore agricolo europeo più dinamico, competitivo ed efficace nel conseguire l'obiettivo della strategia "Europa 2020" e a stimolare una crescita sostenibile, intelligente e inclusiva.
La comunicazione cita testualmente: "La PAC è di fronte a diverse sfide [...] che spingono l'UE a compiere scelte strategiche per il futuro a lungo termine della sua agricoltura e delle sue aree rurali"; la futura PAC "deve essere efficace nell'orientarsi verso queste sfide" e "contribuire alla Strategia UE 2020".
Nella PAC futura, i tre obiettivi chiave sono: "crescita intelligente, crescita sostenibile e crescita inclusiva dovranno significare rispettivamente: (a) incrementare l'efficienza nell'uso delle risorse e accrescere la competitività con l'innovazione; (b) mantenere rinnovabile la base produttiva [...], producendo beni pubblici ambientali; (c) liberare il potenziale economico delle aree rurali" (Commissione europea, 2010a; Commissione europea, 2010b).

Nella comunicazione si individuano tre obiettivi principali:
1. una produzione alimentare economicamente redditizia (la fornitura di derrate alimentari sicure e in quantità sufficienti in un contesto di crescente domanda mondiale, di crisi economica e di maggiore instabilità dei mercati per contribuire alla sicurezza dell'approvvigionamento);
2. una gestione sostenibile delle risorse naturali e azioni a favore del clima (gli agricoltori devono spesso far prevalere le considerazioni ambientali su quelle economiche, ma i relativi costi non vengono compensati dal mercato);
3. il mantenimento dell' equilibrio territoriale e della diversità delle zone rurali (l'agricoltura resta un motore economico e sociale di grande importanza nelle zone rurali e un fattore fondamentale per mantenere in vita la campagna e creare occupazione rurale).

APPROFONDIMENTO - Le sfide del futuro della PAC

Numerose sono le sfide che la PAC dovrà affrontare, riassumibili sostanzialmente in tre grandi categorie: sfide economiche, ambientali e territoriali. In primis per quanto riguarda le sfide economiche la nuova politica dovrà affrontare i problemi inerenti la sicurezza alimentare, una domanda più consapevole, la competizione a livello mondiale e l'incertezza e l'instabilità dei mercati e dei prezzi. Poi complesse risultano anche le future sfide ambientali che attendono la nuova politica economica, riguardanti soprattutto la carenza e l'inquinamento delle acque, il costante degrado dei terreni, la riduzione dell'emissione di gas serra e la continua perdita di habitat naturali e di biodiversità. Da non sottovalutare anche altre problematiche ambientali, come il miglioramento dell'efficienza energetica, la produzione di biomassa e di energia rinnovabile e il sequestro dell'anidride carbonica e la protezione della sostanza organica del suolo. Infine, le ultime da affrontare sono le sfide territoriali, in quanto le aree rurali
hanno una struttura socio-economica differenziata, fermo restando il ruolo centrale dell'agricoltura, anche nel generare altre attività economiche strettamente legate all'industria alimentare, al turismo e al commercio che, in numerose regioni, costituiscono la base per lo sviluppo di tradizioni locali e dell'identità sociale.

Esistono anche ulteriori elementi introdotti dalla PAC che hanno rappresentato un cambiamento di rilievo per gli agricoltori e sono l' agricoltura biologica e la politica di qualità.
La comunicazione infine delinea tre opzioni per il futuro orientamento della PAC per affrontare queste importanti sfide:
1. ovviare alle carenze più urgenti della PAC tramite cambiamenti graduali;
2. rendere la PAC più ecologica, equa, efficiente ed efficace;
3. abbandonare le misure di sostegno al reddito e le misure di mercato e concentrare l'azione sugli obiettivi in materia di ambiente e cambiamento climatico.

Ciascuna priorità deve individuare i settori cardine di intervento.

STIMOLARE COMPETITIVITÀ E COMPARTECIPAZIONE NEL SETTORE AGRICOLO

Introduzione di tecnologie innovative, conoscenze, organizzazione della filiera alimentare, benessere animale e gestione dei rischi

GESTIONE SOSTENIBILE DELLE RISORSE NATURALI

- Tutela e valorizzazione degli ecosistemi connessi all’agricoltura

- Uso efficiente delle risorse a bassa emissione di CO₂

SVILUPPARE UNA ECONOMIA DEL TERRITORIO EQUILIBRATA

Promuovere l’integrazione sociale, la riduzione della povertà e lo sviluppo economico delle zone rurali

Figura 10 • Priorità e obiettivi per il futuro orientamento della PAC per il periodo 2014-2020.

Nell'ambito di tutte e tre le opzioni, la Commissione prevede che venga mantenuto l'attuale sistema dei due pilastri: il primo che include i pagamenti diretti e le misure di mercato, in cui le norme sono chiaramente definite a livello dell'UE e il secondo, comprende misure pluriennali di sviluppo rurale, in cui il quadro di opzioni è fissato a livello dell'UE, ma la scelta finale dei regimi spetta agli Stati membri o alle regioni nell'ambito di una gestione congiunta.
La Commissione intende adeguare il ►regime dei pagamenti diretti al fine di migliorarne la ripartizione e l'orientamento e propone che i futuri pagamenti diretti sostengano il reddito di base degli agricoltori con un ►pagamento diretto disaccoppiato, un massimale, un orientamento verso gli "agricoltori in attività", un sostegno semplice per i piccoli agricoltori e una maggiore attenzione per le zone caratterizzate da specifici vincoli naturali. In questo modo la Commissione intende rafforzare i criteri ambientali per l'assegnazione degli aiuti attraverso una componente ecologica obbligatoria dei pagamenti diretti, mirata a pratiche agricole destinate a contribuire al conseguimento di obiettivi di politica climatica e ambientale (pascoli permanenti, coperture vegetali, rotazione delle colture, il set-aside ecologico, ecc.).
Riguardo alle misure di mercato la Commissione sottolinea la necessità di mantenere l'orientamento al mercato della PAC, conservando nel contempo gli strumenti di gestione che hanno avuto un ruolo importante in tempi di crisi. Negli anni a venire alcuni mercati agricoli si dovranno evolvere, in particolare quello dello zucchero che è in scadenza già nel 2014/2015.
La Commissione ritiene che siano necessarie misure più generali per migliorare il funzionamento della filiera alimentare, che dovrebbe essere più trasparente e disporre al suo interno di un potere negoziale più equilibrato.

Infine la Commissione sottolinea l'importanza della politica di sviluppo rurale che l'UE conduce attraverso la PAC, per rafforzare la componente ambientale e per migliorare il coordinamento di questa politica con le altre politiche europee.
La Commissione propone anche di sostenere la competitività dell'agricoltura, promuovendo l'innovazione, favorendo la buona gestione delle risorse naturali e sostenendo uno sviluppo territoriale equilibrato, che incoraggi le iniziative locali.
Oltre al rafforzamento degli strumenti di promozione e di valorizzazione della qualità, la Commissione ritiene opportuno includere una serie di strumenti per gestire in maniera più efficace le incertezze legate al reddito e la volatilità dei mercati.
Il 12 ottobre 2011, dopo oltre un anno di preparazione e di dibattito, la Commissione UE ha presentato le proposte legislative sulla riforma della PAC per il periodo 2014-2020.
Siamo di fronte alla quinta riforma in vent'anni, che segue le ultime decisioni relative all'evoluzione di questa politica, prese con il cosiddetto Health check del 2008: in quella occasione furono sostanzialmente confermati fino al 2013 gli obiettivi e gli strumenti previsti dalla riforma Fischler del 2003, rinviando cambiamenti più radicali a decisioni successive, applicabili a partire dal 2014.

Sintesi dei regolamenti attuativi

Le proposte legislative presentate dalla Commissione (12 ottobre 2011) sono un insieme molto corposo di documenti comprendente ben sette regolamenti, che hanno lo scopo di disegnare la nuova PAC per una durata di ben sette anni, dal 1° gennaio 2014. Nello specifico, i sette testi giuridici (dei quali i primi quattro sono i più importanti) riguardano i seguenti aspetti:
1. pagamenti diretti: proposta di regolamento che stabilisce norme comuni relative ai regimi di sostegno diretto agli agricoltori nell'ambito della politica agricola comune. Sostituisce l'attuale Reg. 73/2009 e detta le norme per tutti i pagamenti accoppiati e disaccoppiati della PAC;
2. OCM unica: proposta di regolamento che stabilisce un'organizzazione comune di mercato dei prodotti agricoli (OCM unica) che sostituisce l'attuale Reg. 1234/2007;
3. sviluppo rurale: proposta di regolamento sul sostegno allo sviluppo rurale da parte del Fondo Europeo per lo Sviluppo Rurale (FEASR); sostituisce l'attuale Reg. 1698/2005, definendo gli interventi del secondo
pilastro della PAC e le regole per la programmazione e gestione dei Programmi di sviluppo rurale;
4. regolamento orizzontale: proposta di regolamento su finanziamento, gestione e monitoraggio della Politica agricola comune; sostituisce l'attuale Reg. 1290/2005 (regolamento orizzontale) stabilendo le norme per il funzionamento dei due fondi agricoli: il FEAGA e il FEASR;
5. alcune misure di mercato: proposta di regolamento che determina le misure di alcuni aiuti e rimborsi relativi all'organizzazione comune di mercato dei prodotti agricoli;

6. regolamento transitorio per il 2013: proposta di regolamento che modifica il Regolamento del Consiglio (Ce) 73/2009 relativamente all'applicazione dei pagamenti diretti agli agricoltori (misure transitorie) rispetto all'anno 2013;
7. trasferimento dei vigneti: proposta di regolamento che modifica il Regolamento 1234/2007 recante organizzazione comune dei mercati agricoli e disposizioni specifiche per taluni prodotti agricoli (regolamento unico OCM) relativamente al regime di pagamento unico e al sostegno ai viticoltori (Fig. 11).

La struttura generale della proposta, in termini di obiettivi e strumenti, può essere considerata soddisfacente e in linea con l'evoluzione del dibattito scientifico e politico che in questi anni si è sviluppato sulla PAC e sulle sue esigenze di riforma.
Vi sono, in particolare, alcune novità di non poco conto che vanno accolte positivamente, come tentativi di rendere il sostegno della PAC più mirato e più equo, per orientarlo in modo esplicito alla remunerazione di una serie di beni pubblici prodotti dall'agricoltura che i cittadini europei hanno mostrato di apprezzare e per i quali sembrano disposti a sostenere un costo come contribuenti.
Ci si riferisce, in particolare, ai seguenti punti:
• il mantenimento del disaccoppiamento dalla quantità prodotta come criterio-guida del sostegno della PAC;
• la scomposizione del ►pagamento unico aziendale in più componenti, in modo da assicurare a tutti un pagamento di base a fronte di una condizionalità di fondo, ma aggiungendo ad esso una serie di altri pagamenti disegnati in modo selettivo rispetto ai diversi obiettivi da perseguire e ai beneficiari da raggiungere: greening, giovani, aree svantaggiate, piccoli agricoltori, comparti strategici da sostenere con aiuti accoppiati;
• il superamento dei pagamenti basati sul criterio storico e della loro differenziazione eccessiva, non più giustificabile secondo un percorso di uniformazione graduale e ragionevolmente gestito dagli Stati membri;
• un meccanismo di parziale e graduale avvicinamento del livello medio dei pagamenti diretti nei diversi Stati membri (convergenza), per ridurre le notevoli differenze oggi esistenti e difficilmente giustificabili sul piano politico;
• la riproposizione, dopo il tentativo fallito con la riforma del 2003, del cosiddetto capping, ovvero di un sistema di tetti progressivi ai pagamenti più elevati, allo scopo di correggere una distribuzione del sostegno a volte troppo sperequata tra i beneficiari;
• l'idea di selezionare la platea dei beneficiari dei pagamenti diretti, escludendo da essa gli agricoltori "non attivi", in modo da evitare che il sostegno della PAC vada a chi ha poco a che fare con l'attività agricola o a chi la interpreta solo come pura estrazione di rendita;
• un nuovo approccio alla politica di sviluppo rurale, volto a semplificarne la gestione e a integrarla maggiormente con le altre politiche territoriali perseguite dall'UE.
Queste proposte sono state discusse dal Consiglio e dal Parlamento europeo, e successivamente adottate entro la fine del 2012, per permettere l'entrata in vigore della nuova PAC a partire dal primo gennaio 2014.

ECONOMIA E AGROSISTEMI

VOLUME 1